Sygnalista, donosiciel, a strażnik demokracji w Polsce

Sygnalista, donosiciel, a strażnik demokracji w Polsce

Drogowskaz – drobne porady dla ambitnych przedsiębiorców

 

Sygnalista, donosiciel, a strażnik demokracji w Polsce

klika uwag do projektu ustawy o Sygnalistach

Dnia 14 października br. ukazał się w wykazie prac legislacyjnych projekt ustawy o ochronie sygnalistów. Zostały tam opublikowane założenia ustawy, która ma wdrożyć przepisy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23.10.2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa UE. Jednakże założenia polskiego projektu ustawy zostały znacznie skrócone i nie są jednoznaczne z prawem UE. Przepisy te dotyczą przede wszystkim pracowników, pracodawców, ale tak naprawdę każdego, kto ma dobro społeczne na względzie. Przepisy te są bardzo ważne dla rozwoju społeczeństwa demokratycznego, a próbuje się je implementować na ostatnią chwilę manipulując i zaniżając ich standardy. Jak zwykle jest to niezrozumiałe. Dysponując wzorem przepisów prawa o wysokim poziomie formalno-prawnym, nie korzysta się z nich, tylko tworzy własne, daleko odbiegające od wskazanych standardów. Dlatego też przyjrzymy się tym przepisom i spróbujemy sobie odpowiedzieć na pytanie, dlaczego tak jest?

Sygnalista to osoba (ang. whistleblower) informująca społeczeństwo o wszelkiej działalności nielegalnej, nieuczciwej, stanowiącej potencjalne zagrożenie dla innych. Osoba, która jest świadoma i korzysta z prawa wolności słowa. Osoby takie ujawniają uzasadnione przekonanie o nadużyciach – w tym również władzy, niegospodarności, zagrożeniach dla zdrowia, bezpieczeństwa publicznego[1]. Sygnalista to osoba zatroskana o porządek prawny, dobro wspólne, która ma na celu bezinteresowne zaradzenie problemowi. W krajach anglojęzycznych, ostatnio również w krajach UE, przyznaje się prawną ochronę takim osobom. Istotą działania „Sygnalisty” według Transparency International jest zwrócenie uwagi na kary jakie grożą pracownikom ujawniającym nieprawidłowości w środowisku pracy lub otoczeniu prawnym i politycznym[2]. Z kolei w UE (tylko w krajach o uzasadnionej historycznie demokracji i dojrzałych wspólnotach społecznych) za Sygnalistów uważa się osoby, które świadomie ujawniają informacje o zagrożeniach dla społeczeństwa obywatelskiego, te które mogą wyrządzić szkodę wspólnocie społecznej. Ujawniają, przekazują informacje uzyskiwane podczas wykonywania swoich obowiązków pracowniczych (niezależnie od miejsca, gdzie pracują, czy w sektorze prywatnym, czy publicznym, rządowym, również niezależnie od rynku pracy) w celu ochrony szeroko pojętego interesu społecznego.

Rozwinięte kraje UE o wysokich standardach życia społecznego kładą nacisk na pożądane działania „Sygnalistów” w celu ochrony dobra społecznego „…. Zgłaszając naruszenia prawa Unii, które są szkodliwe dla interesu publicznego, osoby takie działają jako „sygnaliści” i tym samym odgrywają kluczową rolę w ujawnianiu takich naruszeń i zapobieganiu im oraz w ochronie dobra społecznego. Potencjalni sygnaliści często jednak rezygnują ze zgłaszania swoich zastrzeżeń lub podejrzeń z obawy przed działaniami odwetowymi. W związku z tym w coraz większym stopniu uznaje się, zarówno na poziomie unijnym, jak i międzynarodowym, znaczenie zapewnienia zrównoważonej i skutecznej ochrony sygnalistów.”[3] Takie jest przesłanie zawarte w prawie UE.

Obecnie w Polsce biorąc za punkt wyjścia do rozważań dobro wspólne i interesy społeczeństwa obywatelskiego to ważnym wydaje się dążenie do uzyskania wyższych standardów demokratycznych, a nie ich zaniżanie lub ochrona interesów rządzących. Czy wygodne jest dla obecnej władzy gwarantowanie prawem pełnej ochrony Sygnalistów, które musi być równe dla wszystkich niezależnie czy ujawniane są malwersacje polityków partii rządzącej? Czy interesy partii rządzącej i powiazania z biznesem działającym na granicy prawa nie szkodzą społeczeństwu obywatelskiemu a przede wszystkim dobru wspólnemu?

 Bezdyskusyjny jest fakt, że celem nadrzędnym w demokratycznym państwie prawa musi być dobro społeczne. Dlatego niektóre kraje UE i nie tylko już dawno zrozumiały „wartość dodaną” bezinteresownej informacji, przekazywanej przez Sygnalistów, tworząc dla nich lepszą ochronę, niż wymusza to wspomniana Dyrektywa. Należą do nich między innymi: Włochy, Holandia, Irlandia. Niestety w tej grupie nie można wymienić Polski. Dlaczego tak jest? Wynika to nie tylko z populistycznych celów obecnej władzy, ale i z zaszłości po realnym socjalizmie w naszym kraju. Wówczas funkcjonowało pojęcie „donosiciel” działający na szkodę społeczeństwa obywatelskiego. Po prostu donosił władzy na tych, którym się powodziło lepiej od niego lub mieli inne poglądy, niż narzucane przez rządzących.  Jakże obecnie ta idea jest ważną i aktualną! Dlatego też wdrażanie przedmiotowej Dyrektywy w Polsce do chwili obecnej było mrzonką, a dotychczasowe szumne zapowiedzi rządu to jedynie obietnice i manipulacje społeczne, których celami było i jest kształtowanie zupełnie innych postaw bardziej Donosicieli niż Sygnalistów. Dlaczego tak twierdzę? Wynika to z obserwacji działań naszego państwa prawa. W ostatnich latach pojawiło się szereg ustaw, które promowały donosicielstwo do KAS, prokuratury i władzy na szkodę działających firm[4]. Ponadto najsilniej akcentowanym prawem w przywołanych regulacjach były represje karno-skarbowe, niż ochrona Sygnalistów. Zatem można stwierdzić, że celem nadrzędnym proponowanych projektów było i jest donosicielstwo do organów ścigania, a zawarte w propozycjach próby ochrony prawnej Sygnalistów daleko odbiegają od dorobku wypracowanego przez społeczeństwa o wyższej kulturze demokratycznej.

 Co, wobec powyższego proponuje wspomniana Dyrektywa UE? Przede wszystkim koncentruje się na ochronie osoby dokonującej zgłoszenia przed działaniami odwetowymi. Dotyczy to osób ujawniających informacje o nadużyciach, naruszeniach prawa, szczególnie w kontekście powiązanym z pracą i to niezależnie od jej rodzaju, formy czy stosunków rynkowych. Dyrektywa zakłada wprowadzenie zakazu jakiejkolwiek presji, represji, nacisku na pracownika lub niekorzystnego traktowania w ramach każdego stosunku pracy, w tym również umowy cywilnoprawnej w związku z dokonanym zgłoszeniem. W Dyrektywie ochrona prawna Sygnalisty wynikająca ze stosunku pracy ulega wyraźnemu wzmocnieniu. W przypadku ewentualnych postepowań sądowych dotyczących m.in. rozwiązania, wypowiedzenia stosunku pracy bez wypowiedzenia, jako formy odwetu za zgłoszenie nieprawidłowości. Między innymi poprzez odwrócenie ciężaru dowodu. Wówczas pracodawca będzie musiał przed sądem udowodnić, że przyczyną zwolnienia pracownika nie jest zgłoszenie przez niego nieprawidłowości. Sankcji bezskuteczności z powodu dokonania zgłoszenia będzie podlegało jednostronne (przez pracodawcę) rozwiązanie każdej umowy cywilnoprawnej. Dotyczy to także wszelkich umów dostawy towarów i świadczenia usług. Niedopuszczalne są też zawarowania w umowach ograniczające prawo do dokonania zgłoszenia. Sygnalista powinien posiadać również prawo do pewnej ochrony ekonomicznej, przez prawo do dochodzenia odszkodowania w wysokości nie niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Ponadto w Dyrektywie zawarto ochronę osób niezatrudnionych i nieotrzymujących wynagrodzeń, lecz które mogą doświadczyć działań odwetowych za zgłoszenie naruszeń. Do takich osób należą wolontariusze, stażyści, praktykanci. Wobec wszystkich objętych ochroną nie będzie możliwe dochodzenie odpowiedzialności za szkody w postępowaniach: dyscyplinarnym, o zniesławienie, naruszenie wszelkich dóbr, w tym osobistych.

W Dyrektywie zostały zawarte również organizacyjne obowiązki pracodawcy dla właściwego przyjmowania i weryfikacji zgłoszeń. Dotyczy to wszystkich podmiotów sektorów prywatnego i publicznego, które zatrudniają. Z kolei podmioty zatrudniające powyżej 250 pracowników są zobowiązane do wdrożenia Dyrektywy już od 17 grudnia 2021 r. Dla podmiotów zatrudniających od 50 do 249 pracowników okres ten został zmieniony o rok tj. do 17 grudnia 2023 r. Natomiast w przypadku, gdy podmioty należą do sektora finansowego to muszą wdrożyć przepisy o sygnalistach bez względu na liczbę zatrudnionych pracowników. Zgodnie z Dyrektywą mechanizmy te będą zobowiązani wdrożyć również inni przedsiębiorcy niezależnie od wielkości firmy, jeżeli w ramach swojej działalności uczestniczą w przetargach na zamówienia publiczne lub wykorzystują środki unijne np. z dotacji itd. Pozostałe podmioty będą mogły stworzyć wymagane struktury przyjmowania i weryfikacji zgłoszeń dobrowolnie.

            Do podstawowych zadań organizacyjnych kadry menadżerskiej należeć będzie dostosowanie działalności organizacji do nowych wymogów formalnoprawnych, których głównym celem będzie ochrona Sygnalisty. Zatem w przepisach Dyrektywy wymaga się zapewnienia ochrony poufności Sygnalisty poprzez utworzenie właściwej wewnętrznej komunikacji do zgłoszenia naruszenia prawa. Powstanie odpowiednia wewnętrzna procedura, która będzie obejmowała system kanałów i zgłoszeń oraz zapewniała właściwy poziom poufności i ochrony sygnalistów. Szczególnie ważna jest procedura anonimowego zgłaszania naruszeń. Powinna ona określać: osobę odpowiedzialną za odbieranie zgłoszeń, sposób odbierania zgłoszeń, sposób ochrony Sygnalisty. System bezwzględnie musi zapewniać zgłaszającemu co najmniej ochronę przed działaniami o charakterze represyjnym, które wpływają na pogorszenie ich sytuacji materialnej lub prawnej. Ponadto istotnym jest, aby system ten definiował: sposób ochrony danych osobowych Sygnalisty lub innej osoby wykonującej czynności na rzecz instytucji, komórki obowiązanej do zachowania poufności,       a także osoby, której zarzuca się dokonanie naruszenia, zgodnie z przepisami o ochronie danych osobowych. System będzie musiał działać zgodnie z zasadami zachowania poufności.                    Dotyczy to również przypadków ujawnienia tożsamości osób zainteresowanych, czy zagrożonych. Ponadto zawarte regulacje powinny zawierać procedurę określającą rodzaj i charakter działań następczych, podejmowanych po odebraniu zgłoszenia i termin usunięcia danych osobowych, zawartych w zgłoszeniach. Oprócz tego ochroną zostaną objęci pracownicy i inne osoby wykonujące czynności na rzecz zapewnienia zachowania poufności.  System musi zapewnić ochronę przed podejmowaniem wobec nich działań o charakterze represyjnym lub też wpływających na pogorszenie ich sytuacji prawnej lub materialnej, a także przed działaniami negatywnie wpływającymi na ich warunki zatrudnienia lub pracy. Ta organizacja anonimowego przepływów informacji będzie musiała być uzgodniona z zakładowymi organizacjami związkowymi, ewentualnie w przypadku braku związków zawodowych, skonsultowania z przedstawicielami załóg pracowniczych. W tym celu będzie musiała być powołana bezstronna osoba lub komórka, właściwie umocowana w organizacji firmy, która po zgłoszeniu, podejmie stosowne działania następcze i naprawcze oraz będzie zobowiązana do udzielania informacji zwrotnych w wyznaczonych ustawą terminach.

Dyrektywa ogranicza de facto zakres chronionych zgłoszeń do obszarów, w których oddziałuje prawo unijne, dotyczy ono obszarów:

  • zamówień publicznych,
  • finansowych,
  • zapobieganiu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu,
  • bezpieczeństwa produktów,
  • bezpieczeństwa transportu,
  • ochrony środowiska,
  • ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego,
  • bezpieczeństwa żywności i pasz, zdrowia i dobrostanu zwierząt,
  • zdrowia publicznego,
  • ochrony konsumentów,
  • ochrony prywatności i danych osobowych,
  • bezpieczeństwa sieci i systemów informacyjnych.

Ponadto Dyrektywa nie wyklucza ochrony zgłoszeń, które dotyczą działań stojących w sprzeczności z przedmiotem lub celem prawa UE lub zaniechań niezgodnych z orzecznictwem TSUE, naruszają interesy finansowe UE, maja wpływ na kształt rynku wewnętrznego lub naruszają jego podstawowe zasady. Wobec tego w wymienionych obszarach mieszczą się zgłoszenia: zagrożenia środowiska naturalnego, bezpieczeństwa, korupcji w tym również politycznej, nadużycia władzy, nieprawidłowości przy wykorzystaniu funduszy publicznych, marnotrawstwo, niegospodarność, przestępstwa (również kryminalne), naruszenia dóbr, błędy wymiaru sprawiedliwości godzące w porządek prawny, a także wszelkich działań zmierzających do zatajenia powyższych.

Obowiązujące obecnie regulacje ochrony Sygnalistów w Polsce

Obecnie w Polsce istnieje kilka rozwiązań prawnych chroniących osoby zgłaszające naruszenia, które niewiele mają wspólnego z Dyrektywą.  Nie stanowią one też spójnego systemu prawnego, który by wzajemnie się uzupełniał i zapewniał skuteczną ochronę sygnalistów. Często prawo to przez liczne swoje błędy stanowi skuteczną barierę w zgłaszaniu nadużyć. Jednym z podstawowych błędów jest brak definicji osoby zgłaszającej nieprawidłowości.

Przepisy o ochronie osób zgłaszających można znaleźć w:

  • Kodeksie postępowania karnego oraz Ustawie o policji -regulacje dotyczące ochrony osób składających zawiadomienia o przestępstwach: świadka incognito, utajnienie zeznań, danych dotyczących świadków i pokrzywdzonych.
  • Ustawie o ochronie i pomocy dla pokrzywdzonego i świadka- to implementacja Dyrektywy europejskiej 2012/29 -rozwiązania, które mają zapewnić kompleksową ochronę życia i zdrowia świadków i pokrzywdzonych, będących uczestnikami postępowania karnego, ochronę przed odwetem lub zastraszaniem w związku z tym postępowaniem karnym. Wprowadza ona środki ochrony takie jak: ochrona osobista świadka i pokrzywdzonego, pomoc w zakresie zmiany miejsca pobytu czy udzielenie pomocy finansowej.
  • Ustawie o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu – Ustawa ta ma zapewnić bezpieczeństwo obrotu gospodarczego głównie w obszarze usług finansowych. Szczególnej ochronie podlegają osoby zgłaszające naruszenia w tym sektorze. Ustawa ta wprowadza jako pierwsza mechanizmy anonimowego sygnalizowania naruszeń przepisów.
  • Kodeksie pracy, gdzie zawarte zostały przepisy (w opiniach wielu ekspertów są zapisami teoretycznymi), które wprowadzają zakaz dyskryminacji, mobbingu. Oprócz podstawowych wad formalnych, takich jak ograniczony zakres stosowania tylko do umów o pracę z wykluczeniem umów cywilno-prawnych (jak np. umowa zlecenia czy umowa o dzieło), gdzie przepisy prawa pracy nie przewidują ochrony Sygnalistów. Zdaniem ekspertów przepisy prawa pracy raczej stwarzają podstawy do zwolnienia pracownika sygnalizującego nieprawidłowości, niż zapewniają jemu ochronę.

Teoretycznie według wskazanych przepisów pracownik, nie powinien ponosić żadnych negatywnych konsekwencji. Niestety w praktyce często bywa inaczej. Ostatnio można to zjawisko zaobserwować chociażby w sądach i prokuraturze, gdzie pracownicy wymiaru sprawiedliwości są wyrzucani z pracy z uwagi na ich uzasadniony opór wobec rozpadu systemu prawnego w Polsce! Ponieważ prezentują odmienne zadanie od uważanego za jedynie słuszne które narzucane zostało przez Ministra sprawiedliwości i Prokuratora generalnego Zbigniewa Ziobrę. Za przykład takich naruszeń można wskazać szykanowanie sędziego Igora Tuleyi. Analiza przypadku wskazuje, że Sygnalista zostaje z reguły napiętnowany i zwolniony z pracy niezależnie od pozycji zawodowej, jaką zajmuje.  Zatem przepisy te nie chronią pracowników, nie zapewniają im anonimowości i wielokrotnie, prowadzą do ich wykluczenia i degradacji psychicznej oraz materialnej. Dochodzenie praw i prawdy w sądzie jest uciążliwe, a w obecnym czasie w Polsce wręcz nie możliwe, ponieważ ciężar udowodnienia, że taki pracownik nie jest winny i działa w dobrej wierze, dla dobra innych w sprawie – graniczy z cudem, gdyż musi on wykazać, że swoim działaniem nie zaszkodził pracodawcy.

Co nas czeka po wprowadzeniu w życie projektu ustawy o ochronie sygnalistów w Polsce

Termin wyznaczony w Dyrektywie wskazuje, że implementacja prawa UE w sprawie ochrony sygnalistów do polskiego systemu prawnego powinna zakończyć się do 17 grudnia br. Projekt liczący zaledwie 63 artykuły można znaleźć na stronach Rządowego Centrum Legislacji, gdzie został opublikowany w dniu 14 października 2021r. Projekt zawiera 8 rozdziałów. W rozdziale pierwszym zawarte zostały definicje i przepisy ogólne oraz podmiotowy i przedmiotowy zakres zastosowania projektowanych przepisów.

Projekt otrzymał rangę odrębnej ustawy, co oznacza, że nie będzie dopisany do zapisów w już istniejących ustawach, jak chociażby próba regulacji tej kwestii w ustawie o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych w roku 2018. Co wydaje się bardzo rozsądnym posunięciem z uwagi na ważność ochrony Sygnalistów w porządku państwa demokratycznego. Jednakże w przepisach tych znajdują się mało precyzyjne definicje budzące wiele wątpliwości. Zastanawiające jest również nastawienie ustawodawcy na dominującą rolę prawa pracy w kontekście samej ustawy. Dla przypomnienia Dyrektywa UE nie uwzględnia systemu praw zawartych w jakimkolwiek prawie pracy, wychodzi poza te schematy i nie może być nimi w żaden sposób ograniczaną. Oprócz tego lektura projektu budzi wiele wątpliwości, chociażby otwarty katalog działań odwetowych wobec osób zgłaszających naruszenia, warunkowanie uzasadnionych podstaw do dokonania zgłoszenia z oceną ich zasadności. Sam Sygnalista jest zagrożony karą grzywny lub pozbawienia wolności za podawanie do wiadomości publicznej niesprawdzonych informacji.

W projekcie  zostały umieszczone informacje o ochronie danych osobowych z punktu widzenia przetwarzania danych osobowych osób, których dotyczy zgłoszenie (art. 8 projektu ustawy). Wskazano, że do ochrony danych osobowych osób, których dotyczy zgłoszenie, nie stosuje się przepisu art. 14 ust. 2 lit. f RODO, zatem, został wyłączony obowiązek informacyjny wobec osób, których dane osobowe nie pochodzą bezpośrednio od tej osoby. Przetwarzanie danych osobowych ma się odbywać zgodnie z rozporządzeniem (UE) 2016/679 i dyrektywą (UE) 2016/680[5]. Jednak należy zwrócić uwagę na fakt, że przepisy RODO nie zawierają przepisów dotyczących ochrony danych osobowych Sygnalistów.

Zastanawiającym jest fakt stosowania tego samego wymiaru kar dla osób i firm za nieprzestrzeganie przepisów związanych z zapewnieniem ochrony osobom dokonującym zgłoszenia naruszenia prawa. Projekt zakłada sankcję w postaci grzywny, kary ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3. Czy dla wszystkich występków sankcje te są jednakowe?  W projekcie jest tyko pięć przepisów karnych, dotyczących czynów zabronionych pod groźbą kary. Brak podstaw prawnych i racjonalnych do stosowania jednakowych kar.  Przepisy karne formułują odpowiedzialność karną za brak regulaminu, naruszenie obowiązku zachowania poufności, utrudnianie dokonania zgłoszenia, podejmowanie działań odwetowych. Już na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że nie wyczerpują zaleceń wymienionych w Dyrektywie, że sankcje powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, tak aby były w stanie zapewnić skuteczność przepisów, dotyczących ochrony sygnalistów oraz przeciwdziałaniu działaniom odwetowym. Czy propozycja wskazana w projekcie jednakowych sankcji za każde naruszenie ma znamiona proporcjonalnej i skutecznej?

Podobnie jak w Dyrektywie projekt zakłada organizację przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych (w art. 29) poprzez przyjęcie stosownego regulaminu. Zastanawiające i groźne dla przedsiębiorców jest bardzo krótkie vacatio legis ustawy, tylko 14 dni od daty ogłoszenia. Zatem praktycznie bez żadnego terminu na wdrożenie tej ustawy, jeśli uwzględnimy obowiązek uzgodnienia treści regulaminu zgłoszeń wewnętrznych z przedstawicielstwem pracowników. Wygląda na to, że ustawy jeszcze nie ma, a regulamin powinien już być gotowy? Przecież nie będzie czasu na dokonanie wszystkich sformalizowanych działań dotyczących udziału przedstawicieli pracowników w procesie kształtowania i przyjęcia regulaminu zgłoszeń wewnętrznych. Tym bardziej, że projektowane zmiany wymagać będą od przedsiębiorców przede wszystkim utworzenia bezpiecznych kanałów raportowania, czyli odpowiedniej organizacji i narzędzi np. programów informatycznych, skrzynek „pocztowych”, linii telefonicznych. Bezpieczne kanały raportowania to narzędzia, które będą umożliwiały zgłaszanie naruszeń bez obawy o ujawnienia tożsamości i ochronę danych osobowych. Oprócz tego należy zapewnić procedurę działań następczych wynikających ze zgłoszeń Sygnalistów. Będą one polegały na zbadaniu i ocenie informacji o naruszeniach. Czyli należy przeprowadzić faktyczne postępowanie wyjaśniające oraz podjąć wszelkie możliwe działania, które mają na celu eliminacje incydentów objętych zgłoszeniem w przyszłości.

Biorąc pod uwagę wymogi procedur narzucone projektem ustawy stwierdzam, że ustawodawca jest olbrzymim optymistą co do możliwego terminu wdrożenia nowych regulacji w firmach. Jednak to krótkie vacatio legis, szczególne dla dużych firm, może mieć przykre konsekwencje, ponieważ projektowany przepis w ustawie art. 60 wprowadza sankcję karną grzywny, karę ograniczenia wolności do lat 3 za brak regulaminu oraz wewnętrznej procedury przyjmowania zgłoszeń od Sygnalistów. Wobec powyższego nasuwa się kilka pytań: czy taki pośpiech przy wdrażaniu tak ważnej ustawy dla życia gospodarczego i społecznego w naszym kraju pozwoli na pełną ochronę Sygnalistów i ich anonimowości, zapewni im wystarczającą ochronę przed działaniami odwetowymi? Czy w tak krótkim czasie zostaną wprowadzone właściwe mechanizmy monitorowania skuteczności kanałów wewnętrznych przyjmowania zgłoszeń? Wreszcie czy zostanie zapewniona rejestracja każdego zgłoszenia poprzez wewnętrzne i zewnętrzne kanały raportowania i czy te zgłoszenia będą przekazywane do organu centralnego? Dodam, że w projekcie ustawy przewidziano Rzecznika Praw Obywatelskich, który w ramach działań centralnych będzie dokonywał rejestracji zgłoszeń, wstępnej ich weryfikacji oraz kierował informacje do właściwych organów państwa, a także wypełniał zobowiązania wynikające z Dyrektywy UE, w tym oprócz dokonywania stosownych zgłoszeń, będzie zajmował się prowadzeniem działalności edukacyjnej opisanej w projekcie ustawy. Czy ten urząd będzie już gotowy na wypełnianie swoich zobowiązań przy tak krótkim vacatio legis? Znając bezwładność urzędniczą przy wprowadzaniu nowych przepisów w życie, myślę, że nie. Natomiast przedsiębiorcy pod groźbą kar będą musieli być już gotowi ze wszystkimi procedurami do przyjmowania zgłoszeń. Zresztą narzucone przepisy wymagają, aby pracodawcy rejestrowali wszystkie zgłoszenia od momentu wejścia w życie przepisów ustawy, także tych, które uznano za niezasadne i nie przeprowadzano postępowania wyjaśniającego, w tym i świadomie fałszywe. Działania te nie mogą być iluzoryczne, gdyż na pracodawcach ciążyć będzie obowiązek przeprowadzenia testu skuteczności i prawidłowości kanału raportowania.

Jako podsumowanie kilka dodatkowych uwag do projektu ustawy

W mojej ocenie, oprócz wymienionych w tekście powyżej, wadami projektu ustawy jest przede wszystkim zawężony zakres podmiotowy i przedmiotowy zagadnień wobec zakresu przedstawionego w Dyrektywie. Oprócz tego w projekcie jest szereg nieprecyzyjnych definicji, które mijają się z celami i definicjami zawartymi w Dyrektywie, które to z kolei mogą mieć wpływ na sankcje wobec pracodawców. Uszczegółowienia w przepisach wymagają również przesłanki zgłaszania nieprawidłowości do właściwych organów, dla których nie zostały zdefiniowane właściwe kompetencje. Niejasne są również przesłanki obowiązku raportowania do właściwych organów przed zgłoszeniem do opinii publicznej, jeśli w firmie nie został wdrożony system raportowania i ochrony sygnalistów.

Przepisy projektu ustawy regulują zgłoszenie informacji o naruszeniu prawa anonimowo, pod warunkiem, że ta ścieżka zgłoszeń będzie przewidziana w regulaminie zgłoszeń wewnętrznych, który to ustanawia pracodawca, zatem to pracodawca zdecyduje czy zastosuje możliwość dokonywania zgłoszeń anonimowo czy też nie?

Niejasno został zaprezentowany problem dostępu do danych wrażliwych przez różne osoby, które nie zostały zobligowane do zachowania poufności czy obiektywizmu wobec osób Sygnalistów. Brak konkretnych wytycznych dotyczących niezależności, samodzielności i kompetencji osób przyjmujących zgłoszenia. Nieprecyzyjnie została sformułowana ochrona Sygnalisty w okresie przed zweryfikowaniem prawdziwości jego zgłoszeń.

Wątpliwości również budzi niedoprecyzowana kwestia ciężaru dowodu w procesie przeciwko Sygnaliście. Przypomnę, że w Dyrektywie ciężar ten leży po stronie pracodawcy. Zasadniczo w Dyrektywie przyjęto domniemanie, że osoby dokonujące zgłoszenia informacji na temat naruszeń lub informujące opinię publiczną nie naruszają żadnych ograniczeń w zakresie ujawniania informacji i w związku z tym nie ponoszą żadnej odpowiedzialności. Takie zgłoszenie warunkowane jest tym, że miały uzasadnione podstawy, by sądzić, że ujawnienie takich informacji jest właściwe i konieczne do ujawnienia naruszenia.

Czy projekt ustawy, którego zapisy tak znacznie odbiegają od implementowanej Dyrektywy, pozwala Sygnalistom, którzy działają w dobrej wierze, mieć pewność, że w razie zgłoszenia naruszenia będą mieli odpowiednią ochronę, nie zostaną nazwani donosicielami? Czy ich zgłoszenia zostaną potraktowane poważnie i będą służyły innym, podnosząc im standard życia lub chroniąc przed jego utratą? Co do tych kwestii mam duże wątpliwości. Szczególnie, że obecnej władzy w Polsce zależy na piętnowaniu ludzi bez poszanowania prawa w sposób, który nie zapewnia im anonimowości ani też żadnej ochrony prawnej. Tym bardziej, że  projekt tej tak ważnej ustawy zaczął być procedowany w pośpiechu, znacznie ograniczony w stosunku do Dyrektywy UE, z szeregiem niejasnych definicji, które nie gwarantują ani pracodawcom, ani pracownikom i instytucjom zobowiązanym żadnej pewności, że w razie ujawnienia naruszeń zapewniona zostanie właściwa ochrona i bezpieczeństwo przed działaniami odwetowymi i nie zostaną nałożone żadne kary.

Informację na podstawie dostępnych ogólnie źródeł prawa i internetowych przygotował:

dr nauk ekonomicznych Ryszard Jan Pawłowski, współpracownik naukowy Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu i Politechniki Wrocławskiej, innowator, praktyk biznesu i naukowiec w dziedzinie nauk społecznych dyscyplinie ekonomia, specjalista w obszarze organizacji i zarządzania finansami przedsiębiorstw  oraz controlingu.

[1] Publikacje GAP z siedzibą w Waszyngtonie https://www-cityethics-org.translate.goog/harvard-lab/whistleblowers?_x_tr_sch=http&_x_tr_sl=en&_x_tr_tl=pl&_x_tr_hl=pl&_x_tr_pto=nui,sc (dostęp: 14.10.2021 godz. 12:30)

[2] https://www.transparency.org/en/publications/best-practice-guide-for-whistleblowing-legislation (dostęp 14.10.2021 godz. 14:30)

[3] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CONSIL:PE_78_2019_REV_1&qid=1573748548099&from=PL  s. 3. (dostęp 15.10.2021 godz. 11:30)

[4] Procedowana dotychczas szkodliwe społecznie Ustawy: o jawności życia publicznego https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12304351, (dostęp: 15.10.2015, godz. 12:45); o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary i zmianie niektórych ustaw (obecnie w Sejmie)https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12312062 (dostęp: 15.10.2021, godz. 13:00)

[5] Z uwzględnieniem zasad dotyczących przetwarzania danych osobowych określonych w art. 5 rozporządzenia (UE) 2016/679, art. 4 dyrektywy (UE) 2016/680 i art. 4 rozporządzenia (UE) 2018/1725.